護照一詞在英文中是口岸通行證的意思，是公民旅行通過各種際口岸的一種通行證明。因
此，護照是一家的公民出入本境和到外旅行或居留r，由本發給的一種證明曾公民籍和身份的合法證件。中《護照法》第二l叶ā爸腥A人民共
和護照是中華人民共和公民出入境和在外證明籍和身份的證件。”⒆o照定位榭诎锻ㄐ凶C，是θAS回身份證件的缺失。本文⒑要探哟祟}。
華S定居在外要註銷艨诤途用裆矸葑C
華S是定居在外的中公民，回除了持有效護照外，]有其他有效身份證件。而《護照法》]有叶ㄈAS回，護照與居民身份證具有同等效力，使華S陷入了回鴀有有效身份證件的困境。
按《中華人民共和公民出境入境管理法嵤┘t》第七l叶ǎ“居住鹊墓民辦妥前往家的鹤C或者入境許可後，在出境前辦理艨谑掷m。出境定居
的，淼疆地公安派出所或者艏辦公室註銷艨凇薄９安部2003年8月7日公佈了一肀忝翊胧：“自即日起，取消出出境一年以上的人T註銷艨诘囊
定，但在外、境外定居的人T，按《公民出境入境管理法嵤┘t》叶ǎ唔註銷艨凇！狈ɡ硪定，上位法於下位法，各省市的叶ú坏门c上位法相牴觸，
在出出境要註銷艨谶@叶ǜ魇∈衼K]有改住
註銷艨诰鸵馕吨註銷居民身份證。在《護照法》嵤┲前，華S都認榛伉r，護照就可以作有效
身份證件。《護照法》公佈後，苑é此]作叶ǎ使華S陷入困境。近年來，世界各地華S都徚曳从尺@一題。全人大華S委副主任委T陳玉茉诼犎濟南市
情r彙筢嶂甘荆骸叭AS華人回鳬]有身份證和華S回定居是前比較突出的深}，人大華S委Υ瞬籋瞭解而且十分重摇Ｈ『五S』孪議ｎ}
研究了這深}，聽取了公安部的彙螅瑏K爻晒安部牽頭進行調研。”目前，北京、上海、浙江、福建提出解Q辦法，但都是在政策用嫔希而不是從家制定
法律用鎭斫釷題。
護照作身份證件立法路徑
解Q華S的身份證件題一般有赏緩剑阂皇切薷摹毒用裆矸葑C
法》，椤豆民身份證法》。華S出定居後，註銷艨冢保留《公民身份證法》，華S是中公民，本有喃@得有效身份證件。這是徹底解Q的辦法。從目前情
r看，這難度O大。畆送弐就是《公民身份證法》，最後呤谴_定椤毒用裆矸葑C法》，居民身份證只發給境染用瘢現在二代居民身份證已發9|份，不可
能再修法。二是修改《護照法》，在第二l中增加一l款，除了作旅行證件之外，擢有在茸魃矸葑C件的功能。《護照法》立法就進行修改的可能性也不大。
哂幸环N可能是在有關法律修改r，“植入”一l款，這可能性是有的。全人大華S委副主任畹虑逶谌毡緗京與華人華S代表座誶，與者提出此題。
畆全人大華S委法案室主任毛起雄作了回答，“在修改中《出入境管理法》的r候，全人大華S委已教岢龊Ｍ馊AS用護照代替身份證的建議。”全人大立法訚，修改《出入境管理法》已列入2010年訚，後]排上，預2011年有可能再列上修法訚。
全修法訚已定，地方的修法已先行渣c。福建省於2010年7月30日省十一萌舜蟪Ｎ第十六次議上，Α陡＝ㄊ嵤<中華人民共和鴚S
S眷嘁姹Ｗo法>辦法》進行修改，新增一款叶ā俺鲽、出境人T{其持有的中華人民共和護照，在本省從事民商事活觬，其本人護照與染用裆矸
證具有同等證效力，有關部門和挝华予以認可。”這是全第一省ψo照作身份證件立法。《立法法》的叶ǎ這凫度人大立法的範疇，允ˇ此立
法в忻黠@渣c的性質。孕薹ㄖ後不久，福建省S辦就發一通知，υ修法進行ｍ調查，目前哉{查仍在進行中。
此外，浙江省在2006年制定
了《浙江省華S嘁姹Ｕ虾行叶ā罚ㄕ阏發（2006）75蹋┑4l叶ǎ“華S持有的中華人民共和護照，與壬矸葑C具有同等效力，{本人護照在省
冗M行有關活觬，有關部門和黨委予以認可。”晕闹皇钦策文件，有關公民身份證件允区家立法範疇，這只能是臨r補救措施。
诱與意
1
華S是中公民，理享有中公民的各磬利和義眨然，也有喃@得身份證件。由於目前的艏與居民身份證制度，使華S“丟失”了居民身份證。這種狀
r我希望隨著中法治的完善，在修改《居民身份證法》r，能回w椤豆民身份證法》，譙胞合法獲得公民身份證。
2 目前，護照作槿AS回的身份證件已獲得“群芏嘈蠭和部門認可”。但從法律用孢獚快立法。本修改《護照法》，但是，榱藣快解Q這一題，裼谩爸踩搿鞭k法，在修改《出入境管理法》r，增加一l款，也是可行的便捷的方案。
3
護照作樯矸葑C件。立法中，護照的使用範與證明效力與居民身份證接堋９民的活硬籋是“民商事活印薄！毒用裆矸葑C法》第十二l叶ā肮民從事有關
活有枳C明身份的，有嗍褂镁用裆矸葑C證明身份，有關挝患捌涔ぷ魅薚不得拒絕。”這裡用的是“有關活印保不H是“民商事活印薄Ｔ儆凶o照的證明效力不
H是“認可”，而是按《居民身份證法》叶ā安坏镁芙^。”“不得拒絕”的性要遠遠大於“認可”。
4
在護照作樯矸葑Cr，哂幸患夹g題。按《護照法》第七l叶ǎ普通護照的登禹目不包括公民身份證檀a。這是由於護照定位榭诎锻ㄐ凶C，不需登庸民
身份檀a。然而，公民身份檀a是家槊抗民從出生之日起径ǖ奈ㄒ坏模終身不椎纳矸荽碼，⒃谖银公民辦理涉及政治、綕、社生活等嘁媸抡方面
廣泛使用。由於護照上]有公民身份證檀a，原在绒k理各種事账留下的公民身份檀a，如今用護照作身份證件，如何證明護照持有人與原身份證持有人是同一
人？於這一題筆者向公安部《辦事諮浴汾目諮裕琞有給予答覆。解Q這一題，本來只要修改《護照法》即可解Q，在不修改《護照法》的情r下，可以
申兆o照加注公民身份證檀a。但是公安部這題的回答是“不可以”。因椤镀胀ㄗo照和出入境通行證喊l管理辦法》第七l叶ǎ只有三種情r才可以申占
注。筆者認椋在修改《出入境管理法》r，增加護照作槿AS身份證件r，擢增加一l叶ǎ定居在外的中公民，可申兆o照加注身份檀a。